从党内法规制定权限看政策制度化路径

时间：2026-09-29
来源：薛妤欣赵碧山庄琳昕

【基金项目】本文系2026年福建省社科基金省政协特别委托项目“完善协商成果采纳、落实、反馈机制的研究”（项目编号：FJ2026TWZX007）的阶段性成果。

《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》将“坚持依法治国和依规治党有机统一”作为习近平法治思想核心要义的“第十二个坚持”，充分体现了习近平法治思想丰富发展的最新成果。坚持依法治国和依规治党有机统一，要求“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。党内法规体系和法律规范体系同属中国特色社会主义法治体系的组成部分，二者不仅共同构成坚持依法治国和依规治党有机统一的制度根基，而且共同塑造了中国特色的“大法治”格局，充分彰显了党内法规在国家治理体系和治理能力现代化中的独特地位和作用。在坚持依法治国和依规治党有机统一过程中，准确理解和科学把握党内法规的制定权限问题，尤其是“哪些主体有权制定党内法规、有权就哪些事项制定党内法规”这一基础性问题，对于更加深刻认识党内法规的性质与功能，更加充分认识党内法规体系在中国特色社会主义法治体系中的地位与作用具有重要意义。鉴于此，本文从党内法规的制定权限这一基础性问题切入，通过选取现行有效的、具有代表性的党内法规文本和越权立规案例进行归纳总结和阐释研究，并在此基础上深入剖析党内法规的制定主体、事项边界以及党内法规与国家法律的关系等重要命题，以期助益于党内法规基础理论的构建和发展。

一、党内法规的制定权限背景介绍与成因分析

（一）背景介绍

制定党内法规是引领和推动党的建设的基础性作业，是形成完善的党内法规体系的关键性工程。党内法规作为规范党的领导和党的建设活动、体现党的统一意志、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，其制定质量直接关系到依规治党的制度根基，也决定着党内法规体系能否走向成熟与定型。因此从这个意义上说，党内法规制定不仅是一项具体的制度建设工作，更是管党治党、执政治国的重要制度支撑。《中国共产党党内法规制定条例》的发布施行，意味着我们首次拥有了正式的党内“立法法”，标志着党内法规制定从分散探索走向制度规范，从经验做法走向体系建构。

在2012年颁布的《制定条例》具有里程碑意义，它标志着党内法规制定工作告别了此前的“暂行”状态，以主干党内法规的基础形式，对党内法规的制定主体、制定权限、制定程序、适用与解释等基本问题作出明确且系统的规定，使党内法规制定有规可依、有章可循。虽然在此之前，党内法规制定虽已积累了大量实践经验，但在权限划分、程序规范、文种体例等方面尚未形成统一明确的制度框架，一定程度上存在制定主体不清、事项边界模糊、文件形式不统一等问题。而2012年《制定条例》的出台正是对这一状况的制度回应，也为后续党内法规体系的快速发展奠定了规范基础。

随着2019年修订版本的出台，则是在此基础上进一步明确了制定权限范围、完善了制定程序，推动党内法规制定进入规范化、系统化的新阶段。修订后的《制定条例》将制定主体表述为“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委”使得制定主体范围更为严谨。同时，该条例也明确了中央党内法规的专属制定事项，规定了中央纪委、党中央工作机关和省级党委的配套立规权限，并对党内法规的绝对保留事项作出规定。这些修订内容，体现了中央对党内法规制定权限配置的统筹考虑，也反映了党内法规制度建设从“有没有”向“好不好”转变的内在要求。

（二）成因分析

之所以在实践中反复出现制定权限不清的情况，并非单一因素所致，而是规范技术与制度配置共同作用的结果。一方面，规范用语的弹性为权限模糊提供了文本空间。《制定条例》中“基本制度”、“重大问题”、“ 职权范围内”、“ 有关事项”等表述具有高度概括性，其内涵与外延缺乏统一且准确的解释，而 “基本制度”与“具体制度”、“重大问题”与“一般问题”之间缺少可操作的区分标准，使得制定主体在具体立规时往往只能依据自身理解作出判断，容易扩大解释。另一方面，纵向权限配置规则化不足，是造成权限不清的重要来源之一。中央党内法规专属事项虽有列举，但概括条款较多，中央纪委、党中央工作机关和省级党委的配套立规权限主要依赖“职权范围内”等限定，缺少详实的正面清单与负面清单；授权立规的范围也未细化到具体事项。由此，中央与地方、部门之间的权限边界缺乏稳定预期，越权与争议难以避免。

此外，有限的备案审查纠错功能，使得权限不清的难题缺乏及时有效的制度矫正。实践中审查偏重名称、体例等形式要件，对内容是否实质越权、是否触及绝对保留事项的审查不够深入，形式越权与实质越权的识别标准尚未建立，审查衔接联动和纠正约束力不足，客观上降低了越权立规的成本预期。最后从深层逻辑看，党规国法衔接机制不完善，则使交叉领域的权限模糊长期存在。党内法规与国家法律在干部工作、纪律等领域调整对象交叉，但立法保留边界与权利保障边界缺少具体判断标准，合宪性、合法性审查的前置作用和备案审查联动尚未常态化。尽管党内法规制定权限本质上是执政党对自身权力行使的自我约束，需要在中央集中统一领导与发挥地方积极性之间维护、保持平衡。但在制度变迁中横纵向集中并行，实践先行而规则供给相对滞后，加之部分制定主体立规能力不足、评估机制薄弱，进一步放大了权限不清。因而上述的各个因素相互交织，共同构成制定权限不清的生成机理。

二、党内法规的制定权限问题具体剖析

近年来，党内法规的制定过程更加民主，内容更加科学，形式更加规范，制定质量显著提升。但与此同时，制定工作中仍存在一些值得关注的共性问题，其中，制定权限不清较为普遍，主要表现在以下三个方面。

（一）制定机关权限不清

《中国共产党党内法规制定条例》第3条明确指出：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”由此可见，真正有权利制定党内法规的机关是：1.党的中央组织；2.中央纪律检查委员会；3.党中央工作机关；4.省、自治区、直辖市党委。

中央层面，在理论上拥有党章所确认的中央组织部门均具有立规可能，但实践中中央党内法规通常以中共中央名义发布。各个层级和部门比较，中央纪委的立规重点在纪律检查与党风廉政建设，而党中央工作机关的立规属于部门党内法规，效力低于中央党内法规。对省级党委立规而言，须以中央党内法规为依据并限于本地区党的工作和党的建设事项。

需要指出的是，2019年修订将原“中央各部门”调整为“党中央工作机关”，使制定主体表述更为严谨，也表明中央对配套立规主体范围采取了限缩态度。依据修订后的《制定条例》，配套立规权仅属于中央纪委、党中央工作机关和省级党委，其他党组织不能行使该项权力。

2017年5月，中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展党内法规制定试点，赋予这些城市的党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。这是历史上首次，即中央将党内法规制定权下放至副省级的城市和省会城市的党委。结合中共中央2016年12月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，这一试点是对其中提出的“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”要求的落实。这7个城市覆盖了东北、华东、华北、华中、华南、西南、西北七大区域，具有较为充分的地域代表性。但这些城市党委只能在基层党建、作风建设的权限内制定党内法规。这里的“基层党建”主要包括组织设置、党员教育管理、基层组织选举等方面；“作风建设”主要包括密切联系群众、厉行节约、反对形式主义官僚主义等方面。

值得注意的是，试点城市的立规权属于授权立规性质，应当在授权范围内行使。然而，“基层党建”和“作风建设”的外延并不完全清晰，实践中对这两个概念的理解存在差异，这是导致权限不清的重要原因之一。有学者指出，党内立规权下放后还存在“基层党建”的外延不明确、党内立规主体有待澄清、试点党规能否突破上位党规之规定等问题。

除以上四种类别的机关以及经过授权的7个试点城市党委之外，其他机关，如某省组织部、某自治区宣传部、某党内法规试点城市文明办，都是没有制定党内法规的权限的，所制定的党内规范性文件不能采用党内法规的专有文种、不能采用条款式体例等。

但放眼全国范围，实际上越权制定党内法规的现象难以消除。一是省（自治区、直辖市）和党内法规试点城市的党委部门超出权限制定党内法规。如某省省委组织部制发的《XX省党政干部鼓励激励办法》、某试点城市党委宣传部制发的《XX市文艺人才重点项目资助办法》等。这些文件从名称上看采用了“办法”这一党内法规专有文种，从内容上看涉及干部管理这一本应由中央党内法规规定的事项，这既超越了制定机关权限，也超越了事项权限。二是非党内法规试点城市的党委及党委部门越权制定党内法规。在实务中，某非党内法规试点城市党委制发的《XX市党政机关公务接待管理办法实施细则》、某非党内法规试点城市纪委制发的《XX市党政领导干部述责述廉实施细则》。三是县（县级市、市辖区）和街道（乡镇）党（工）委及党委部门越权制定党内法规。某市辖区党委制发的《XX市XX区众创空间认定管理办法》，某县纪委制发的《XX县纪委监委派驻纪检监察组工作实施细则》，某街道党工委制发的《XX街道各职能部门考核管理办法》等。

以上的越权立规可以进一步区分为形式越权和实质越权。形式越权主要表现为无权主体使用“准则”“条例”“规定”“办法”“规则”“细则”等专有文种，并采用条款式体例，使规范性文件在外观上接近党内法规。而实质越权则表现为虽未使用专有文种，但文件内容涉及党组织职权职责的创设、党员义务权利的履行、纪律处分或组织处理等绝对保留事项。前者破坏的是党内法规的形式识别标准，后者破坏的是制定权限的实质边界。因而备案审查应同时关注形式要件和实质内容，不能仅以文件名称判断是否越权。

上述例子中的文件，采用了党内法规专有文种“准则”“条例”“规定”“规则”“细则”“办法”，采用了条款式的行文体例，从名称和行文体例上来看，完全符合党内法规的特征，超出了制定权限，违反了《中国共产党党内法规制定条例》第5条“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”和第6条“党内法规一般使用条款形式表述”的规定，应建议将名称纠正为“意见”“措施”“方案”“方法”等，并对条款式体例进行修正。

值得注意的是，2019年《制定条例》第4条第2款对党内法规的绝对保留事项作了明确规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”这意味着，即使是制定规范性文件的有权主体，也不能以规范性文件形式规定上述内容；否则，该文件在实质意义上已构成党内法规，可能因越权而无效或在备案审查中被纠正。

越权制定党内法规的危害不容忽视。从体系层面看，越权制定的党内法规可能损害党内法规体系的统一性和权威性，造成上下级法规之间的冲突，增加执行中的困惑。从权利保障层面看，越权制定可能侵犯党员权利或超越党内事务范围。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第19条，党内法规和规范性文件存在“不符合制定权限的”情形的，审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正。

（二）制定主体制定权限不清

《中国共产党党内法规制定条例》第9条指出了中央党内法规的专属制定权限：“党的中央组织就下列事项制定中央党内法规：（一）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；（二）党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度；（三）党员义务权利方面的基本制度；（四）党的领导和党的建设各方面的基本制度；（五）涉及党的重大问题的事项；（六）党的纪律处分和组织处理方面的基本制度；（七）其他应当由中央党内法规规定的事项。”该条第2款进一步规定：“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。”

从规范结构看，第（一）至（三）项分别指向党的根本属性、组织基本制度和党员基本权利义务，边界相对清楚；第（六）项指向纪律处分和组织处理，也属于中央专属。真正容易产生争议的是第（四）项“党的领导和党的建设各方面的基本制度”和第（五）项“涉及党的重大问题的事项”。“基本制度”与“具体制度”、“重大问题”与“一般问题”之间缺少明确区分标准，导致地方和部门在立规时可能作扩大理解。

本文认为，判断某一事项是否属于中央专属，可考虑三项标准。其一，是否涉及全党统一意志和集中统一领导。若事项需要全党一体遵循，就不宜由地方或部门自行规定。其二，是否影响党员基本权利义务。涉及党员权利限制、义务创设和纪律处分基本制度的事项，应由中央党内法规规定。其三，是否属于党的组织和干部制度的基础性安排。组织产生、组成、职权职责等基本制度，不宜由地方或部门分散立规。以此为标准，“基本制度”与“具体制度”的区分不能仅看表述，而应看该事项是否具有全局性、根本性和统一性。

《制定条例》第10条、第11条分别规定中央纪委、党中央工作机关和省级党委可以就职权范围内有关事项立规，其情形主要包括执行中央党内法规的配套规定以及履行党章和中央党内法规所定职责。这里的“职权范围内”要求事项与主体职能具有直接关联，“有关事项”也不宜泛化。实践中，有的地方和部门将“职权范围内”简化为“与本机关工作有关”，从而不当扩大立规范围。

除此之外，2017年5月中央批准的7个党内法规制定试点城市也仅能针对基层党建和作风建设方面制定党内法规，但实践中，个别试点城市将立规事项扩展至经济建设、社会治理、干部选拔任用等领域，已超出授权范围。例如，试点城市党委就经济建设、社会治理、干部选拔任用等事项制定党内法规，这些事项明显超出了授权范围。试点城市的制定权来源于中央的特别授权，属于“授权立规”性质，应当严格遵循授权范围，不能将“试点权”理解为“全面的制定权”，也不能认为只要不违背中央精神就可以制定。

从学理层面分析，党内法规制定权限不清的深层原因在于纵向权力配置的制度化程度不足。有学者将制定权限问题理解为执政党通过自主行为完成自我约束的“羁束性自我革命”活动，其核心在于厘清制定权限所涉事项范围与行为程度，凸显了规制者与规制对象的同一性。这一理论视角揭示了党内法规制定权限问题的特殊性——它不同于一般意义上的立法权限划分，而是执政党对自身权力行使的自我约束，其制度设计需要在保持党的集中统一领导与发挥地方积极性之间寻求平衡。

从制度变迁的角度观察，党内法规制定权限划分呈现出横向拓展和纵向集中两大趋势。横向拓展主要体现为明确党政机关联合制定党内法规，纵向集中主要体现为加强党的中央组织的统筹地位和创制性地位，其变迁趋势应归因于坚持和加强党的全面领导的政治逻辑。这一分析框架有助于理解为何中央在赋予地方一定制定权的同时，始终强调中央党内法规的统领地位。

（三）党内法规与国家法律的制定权限不清

必须在宪法和相关法律的范围内进行活动，这是党内法规制定的最基本共识和必要前提。《制定条例》第7条第（五）项明确规定，党内法规制定工作应当“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”。不过所涉及到的干部工作、党的纪律等具体问题上，二者的制定权限有时并不十分清晰。因此，要按照宪法和党章的规定，在坚决维护党的领导的前提下，通过党内法规的制定完善，科学合理划分党与政府、人大和其他社会组织的权力，明确党的各级组织和非党组织中党组的权限，避免因权限不清带来隐患。

从基本定位来看，党内法规与国家法律在调整对象上存在区别：党内法规调整党内关系和党员行为，国家法律调整社会关系和社会成员行为。二者在干部工作、党的纪律等领域存在交叉，这是权限不清的客观原因。党内法规的基本性质属于社会法和软法，但同时具有一定的国家法和硬法因素。这一双重属性决定了党内法规制定权限的划定既要遵循法治的一般原理，又要考虑政党治理的特殊逻辑。

党内法规与国家法律的关系，不能简化为“不得违法”这一消极要求。更具体地说，至少存在两类边界约束。第一类是立法保留形成的边界。根据《立法法》第11条，犯罪与刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚等事项属于法律绝对保留范围。党内法规即使以党员为规范对象，也不能通过纪律处分、组织处理等方式实质创设上述内容。例如，若某党内法规规定对党员采取类似限制人身自由的强制措施，即便以“党内管理”为名，也会触及法律保留边界。第二类是权利保障形成的边界。党内法规可以对党员提出比普通公民更高的政治要求，但不能因此当然减损其作为公民的基本权利。判断是否抵触，不能只看文本是否出现“依据法律”等表述，而应考察实际效果：是否剥夺了党员依法享有的申诉、控告、申辩等程序权利；是否设定了法律未规定的实体不利后果；是否将党内责任与法律责任混同。若纪律处分措施实质上限制了党员作为公民的申诉权、控告权，就存在抵触可能。

在党的二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”的最新要求。所谓“衔接”主要是指：党内法规和国家法律法规两个制度链条要无缝对接、紧密配合，既不脱节断档，也不交叉重复，更不能错位越位。在中央层面，可进一步考虑在中央党内法规工作联席会议的基础上成立“党内法规与国家法律协调小组”，以此来作为负责党内法规与国家法律协调工作的常设机构，其职责可为统筹推进党内法规和国家法律的衔接与协调事宜。在备案审查层面，有必要建立和完善二者备案审查的衔接联动机制。在制定层面，起草党内法规时应当进行合宪性、合法性审查，确保党内法规在宪法和法律框架内运行。

例如，2022年中共中央印发的《中国共产党政治协商工作条例》，就是将包括政协协商在内的政治协商实践成果制度化、规范化并上升为中央党内法规的典型例证，为政协协商成果的采纳、落实、反馈提供了党内法规依据。

三、结语

党内法规制定权限不清是当前党内法规制度建设中的一个突出问题，其表现在三个层面：制定机关权限不清——部分不具备制定权的党组织越权制定党内法规；制定主体制定权限不清——对中央专属事项与地方、部门制定权限的边界认识不统一；党内法规与国家法律的制定权限不清——在干部工作、党的纪律等领域，二者的调整范围有时交叉重叠。这些问题的成因涉及规范表述的模糊性、纵向权力配置的制度化不足、备案审查效能局限以及党规国法衔接机制不健全等多重因素。

权限不清还会带来制度成本。体系层面，越权立规可能造成上下级法规冲突，削弱党内法规体系的统一性。权利层面，不当限权可能使党员在党内程序中处于不利地位。审查层面，大量形式合规但实质越权的文件会增加备案审查负担，降低制度运行效率。因此，制定权限的清晰化不仅是文本技术问题，也是降低制度运行成本、提升依规治党实效的基础性工作。

解决制定权限不清问题，需要从四个维度加以推进：一是规范明确化，通过修订《制定条例》或制定配套解释，明确“基层党建”“作风建设”等授权事项的具体范围，建立授权事项的正面清单制度；二是审查实效化，完善备案审查的衔接联动机制，健全审查标准体系，强化对越权制定行为的纠正力度；三是能力建设制度化，提升制定主体的立规能力，加强党内法规工作队伍建设，健全立规前评估和立规后评估机制；四是衔接协调机制化，按照党的二十届三中全会的要求，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，科学合理划分党与政府、人大和其他社会组织的权力边界。

制定权限的清晰化是形成完善的党内法规体系的基础性工程，对于推进依规治党、全面从严治党具有重要意义。展望未来，随着设区市市委逐步获得党内法规制定权，制定权限的配置将面临新的挑战和机遇，如何在保持中央集中统一领导的前提下充分发挥地方的积极性和创造性，仍是需要持续深入研究的重要课题。

（作者简介：薛妤欣（2001-），女，福建福州人，福建师范大学法学院硕士研究生，研究方向：法学、政治学；赵碧山（1980-），女，福建莆田人，福建师范大学教育学院党委副书记，研究方向：教育学、思想政治教育；庄琳昕（2002-），女，福建漳州人，福建师范大学法学院硕士研究生，研究方向：法学、政治学；本文系2026年福建省社科基金省政协特别委托项目“完善协商成果采纳、落实、反馈机制的研究”的阶段性成果，课题编号：FJ2026TWZX007）

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